中国质检体制的改革与创新路径

中国质检体制的改革与创新是行政体制改革的组成部分，要遵循行政体制改革的方向和趋势，体现行政体制改革的规律性，同时应当突出质检工作的特殊性，使之积极稳妥地有序推进，取得实效。

 

　　行政体制改革要按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署，以转变政府职能为核心，始终坚持人民的主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、经济和文化事业;坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力;坚持精简统一效能，优化机构设置和职能配置;坚持强化对行政权力的制约监督，确保政府按照法定权限和程序履行职责;坚持从我国现阶段实际情况出发，与经济社会发展和改革开放进程相适应，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系。

 

　　质检工作经过几十年，特别是最近十几年的探索实践，把质量、计量、标准化、认证认可、特种设备安全监察、进出口商品检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫、监督抽查、执法打假等质量相关职能整合到一起，质量管理综合效能不断提升，已经形成了比较科学合理、内外检统一、适应我国国情的质检工作体系。在质检体制的改革设计中，一要创新制度机制和管理方式，提高政府公共服务能力，引导市场和社会力量共同参与质量安全治理，以有效实现质量安全治理的目标。二要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，推动质检管理的流程再造，全面提升质检管理效能。探索实行职能有机统一，合理配置部门职能，将更多的宏观管理职能汇集于质量综合管理部门，有效保障质检管理职能的科学行使，大力提高质检管理的公正性和权威性。三要树立强烈的国情意识，我国的质量国情有其特殊性，质量总体水平不高，质量安全事件多发，很多情况是世界其他国家不曾面对的，质检体制改革要充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，采取渐进式的方式，根据不同发展阶段的特点来逐步推动，不能毕其功于一役，有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合，整体设计与分步实施相结合。

 

　　一、强化政府的宏观质量管理职能 “职能转变”是中国质检体制机制改革的核心要素，质检管理职能究竟应当如何转变，是进行质检体制设计首先需要考虑的问题。从我国经济社会发展转型升级的大背景来看，质检职能转变首先应当强化“宏观质量管理”职能。党的十八大报告指出，“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。新一届政府提出，“中国经济已进入提质增效升级的新阶段”，“打造中国经济的升级版”，这凸显了质量在经济社会发展中的极端重要性。在新的形势任务下，应遵循质量安全监管职能、质量发展职能和质量公共服务职能的内在逻辑，进一步强化质检部门的地位与作用，更好地服务于我国的转型发展、创新发展、科学发展，推动实现“三个转变”，助力打造我国经济的“升级版”。具体包括以下职能：

 

　　质量安全监管职能。作为履行质检管理公共职能的主体，质检管理部门对质量的供给首先应当着眼于质量的公共属性这一维度，履行质量安全监管的职能。所谓质量安全，是指不好的产品、服务或工程，由于其质量伤害，给人们生理、心理或财产带来的安全性负面影响，即总体质量问题给人们带来的安全伤害。就质检系统而言，具体涵盖消费品安全、特种设备安全和国门安全等可能对人类、动植物、环境的安全造成直接、显著伤害的领域。在这些质量安全风险较高的关键领域，政府既要着眼于这些领域宏观政策的制定，也要进行执法监管。

 

　　其中，宏观质量管理的政策制定是针对某个质检管理问题而提出一系列解决方案或规划，进而使其转化为政策规范的过程。具体包括，对国家重点领域质量安全风险的设定、风险管理规范、质量安全标准制定、质量领域法规的起草与制定。由于质量安全风险因素既可能产生于国内，也可能来自境外，因此政府质量安全监管职能中的事前监管的重点之一，是加强对出入境检验检疫的管理，对可能危害我国动植物和人类健康、安全、环保等领域进行质量安全监管。政府的宏观管理职能除了政策制定，还包括根据所设立的规则进行执法监管，具体包括质量风险的监督与事故处理职能、重大质量事故的处理、执法打假等。

 

　　质量发展职能。政府的宏观质量管理职能，除了需要保障全社会基本的质量安全之外，还需要有效地通过质量的提升促进经济发展。质量发展是指质量状态不断地进步与提升的过程，能够在质量安全的基础上更大程度上满足消费者的需求，促进经济的发展。

 

　　要真正实现“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”，就需要将质量上升为全社会自觉践行的国家战略。因此，政府履行质量发展的职能，十分重要的是要制定国家中长期和年度的质量规划，从整体上规划质量在打造经济“升级版”中的地位。由于质量规划职能的有效履行需要科学研究的支撑，因此政府还需加强质量战略发展研究，设立国家质量战略发展研究中心，专门服务于国家质量发展的战略需要，进行质量发展的政策、体制、机制等方面的研究。

 

　　由于质量发展所涉及的范围是除安全、卫生、健康、环保、反欺诈等之外的领域，因此需要统筹多方面的治理力量，共同推动政府质量发展职能的实现。在质检体制内，需要统筹我国计量、标准化、认证认可、检验检测等质量技术支撑，在这些质量基础强有力的支持下实现质量发展职能的履行。要发挥政府统筹各方的质量职能，强化对各相关部门的协调，围绕建设质量强国的总体目标，不断地加强政府质量奖、质量强省(市)综合建设。尤其是以申报质量强省(市)示范市为重要抓手，形成向示范省(市)学习的效应，推动全国区域质量型增长。

 

　　在政府质量发展职能的实现中，重要一环就是提供财政经费的保障。因此需要在提升我国经济发展质量最重要的几个领域，进行国家质量重点项目的建设与计划。应设立政府质量发展的专项，各层级政府部门均可以运用专项资金促进质量发展。另外，要安排经常性财政项目，向优秀的社会组织和企业开放申请，通过项目引导全社会质量能力的建设，使政府、社会和市场三方都能为质量发展贡献力量。

 

　　质量公共服务职能。质量公共服务是指政府建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会质量的稳定和发展，维护居民最基本的质量安全权、质量发展权和质量救济权等质量基本权利，为实现区域质量的全面发展而提供各种公共资源的职能。政府质量公共服务的具体内容，除了保障公民在质量领域的人身权和财产权之外，还包括保障企业和消费者的质量发展权，以及保障企业和消费者在质量领域的救济权。

 

　　为保障公民在质量领域的人身权和财产权，政府应加强保护消费者基本安全的法律建设，要向质量行政管理的相对人进行质量安全法律法规的宣传，从而形成全社会普遍遵守的法律秩序，保护公民的质量安全权利不被侵犯。为保障企业和消费者的质量发展权，政府应进一步加大国家质量技术基础建设，还需要提供包括公共质量教育、公共质量文化、公共质量科技服务等质量公共服务。其中包括履行质量公共教育的职能，建立科学合理的质量教育体系，并与国家各层次教育结合成有机整体;履行公共质量文化职能，拓宽公民质量文化的宣讲与传播渠道，邀请质量专业人员为质量消费者提供免费的质量讲座与咨询服务;履行公共质量科技服务，为社会提供检验检测、文献查询、有效性确认、咨询研究、信息加工、文献翻译等专业性服务。加快质量公共服务平台的建设，为支柱产业和重点产业的发展提供强有力的技术支撑。

 

　　为保障公民在质量领域的救济权，政府的质量公共服务职能还包括质量领域的社会性公共服务，即维护消费者权益，以及质量侵权中的救济服务等。我国质检部门可在内部设立“质量权益保护司(局)”，最大限度地维护消费者的质量权益。同时可引入消费者集体诉讼制度和“吹哨法案”，鼓励公民参与质量监督，通过制度的改进，帮助市场和社会主体实现质量维权。

 

　　综上所述，政府的宏观质量管理职能包括质量安全监管职能、质量发展职能、质量公共服务职能，在社会主义市场经济条件下，在中国长期处于初级阶段的基本国情下，这些职能不可替代、不能分割。政府宏观质量管理只能加强、不能削弱。这应该成为下一轮政府机构改革所要考虑的重要原则。当然，最佳方案是保留现有质检统一管理的体制，不作大的调整，这有利于整合质量管理资源，有利于质量安全形势持续好转，有利于质量水平持续提升，有利于实现“三个转变”，促进经济提质增效升级。

 

　　近几年来，一些地方积极探索机构改革和体制创新。比如深圳市在原来市场监督管理局、药品监督管理局基础上，组建“市场和质量监督管理委员会”，统一整合工商、质监、知识产权、食品药品监管等职能。在市场和质量监督管理委员会下面，设立市场监督管理局，加挂质量管理局牌子。深圳市市场和质量监督管理委员会成立有两大亮点：一是突出了质量元素，强调了深圳经济发展中的计量、标准化、认证认可、检验检测等技术支撑，重视质量发展在促进产品质量提升、引导优秀企业向高端发展、推动节能降耗等方面的巨大作用;二是突出了“质量监管”职能，表明随着深圳市场经济的快速发展，面对市场主体与经济成分多元化、利益诉求与监管对象复杂化，质量监管的地位和作用重新凸显了出来。深圳体制改革的历程和经验告诉我们，在统一市场监管、推进体制改革的进程中，应更加突出质量发展的内容，增强“质量”要素。